گزارش اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه اصلاح قانون اصلاح مواد (۶۳) و (۶۴) قانون محاسبات عمومی کشور»

موضوع لایحه اصلاح قانون اصلاح مواد (۶۳) و (۶۴) قانون محاسبات عمومی کشور، تمدید مدت انتقال پرداخت ها در سال آینده، نظام مند کردن گزارش های صورتحساب پرداخت و دریافت دستگاه ها و شرکت های دولتی و حرکت به سمت حسابداری تعهدی است. این لایحه مشابه بند «و» و «ه» تبصره «۲۰» لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ است که بند «ه» با توجه به ایرادات قانونی و ابهامات اجرایی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ به تصویب نرسید. موارد مذکور در بند «و» لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ در قوانین بودجه سال های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ نیز تکرار شده است. در این لایحه پیشنهاد انتقال هزینه های پرداخت نشده تا پایان سال آینده مطرح شده است، که علی رغم بهبود عملکرد دستگاه های اجرایی از منظر مدیریت مالی دولت و تواتر حسابرسی و محاسبات، دارای ایرادات زیادی است و ادبیات موضوع و همچنین تجربیات جهانی چنین اصلاحی را پیشنهاد نمی کند. همچنین ایرادات قانونی متعددی به این لایحه وارد است. انتقال پرداخت اعتبارات یک سال مالی به سال آینده که در ادبیات موضوع با نام Carry Over از آن نام برده شده است چند هدف دارد که از مهم ترین آنها می توان به موارد زیر اشاره کرد: بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و کارایی بیشتر تخصیص با افزایش زمان از طریق انتقال اعتبار انتظار می رود در برخی از طرح ها که تشخیص درصد پیشرفت حقیقی و زمان بهره برداری پیش از اتمام پروژه دشوار است بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد امکانپذیر شود. بهبود هزینه کرد دولت و جبران نارسایی های اجرای بودجه یکی از پدیده های قابل مشاهده در ماه های پایانی سال، ریخت وپاش دستگاه ها و خریدهای غیرضروری با توجه به اتمام زمان اجرای بودجه سالیانه است. دلیل این اتفاق این است که ذی حساب ها به بازگشت منابع به دولت به چشم فرصت از دست رفته هزینه کرد نگاه می کنند و از دیدگاه ذی حساب ها و مدیران دستگاه ها، بازگشت پول این علامت را به ناظر مالی می دهد که اعتبار تخصیص داده شده برای این دستگاه بیش از نیاز آن دستگاه بوده و این می تواند تخصیص های آینده را دچار چالش کند. انتظار می رود که در صورتی که امکان انتقال اعتبارات به سال آینده ایجاد شود، این روند هزینه کردهای زاید در ماه های پایانی سال مدیریت خواهد شد. ازسوی دیگر علی رغم مزایای تعویق پرداخت اعتبارات به سال آینده، باید توجه داشت که مطابق مطالعات بین المللی این موضوع از چند منظر می تواند نظم مالی دولت را دچار چالش کند: فرابودجه ریزی: در صورتی که ضوابط مشخصی برای شناسایی اینکه بودجه تخصیص داده شده بیش از حد مورد نیاز بوده یا خیر وجود نداشته باشد و تمامی دستگاه ها بتوانند مصارف خود را به دوره آینده منتقل کنند، چنین اصلاحی تنها منجربه آزاد کردن دست دستگاه ها در زمان پرداخت شده و بودجه را از ساختار خود خارج می کنند. همچنین از آنجا که دستگاهی برای تشخیص اینکه در هر مورد خاص تعویق بودجه لازم است یا خیر، مشخص نشده، اجرای چنین سیاستی بدون محدودیت، به نوعی بودجه را از فرمت سالیانه خارج می کند. زمان بندی پروژه ها و ایرادات نظارتی: هرچه برای دولت زمان بندی اجرای پروژه مهم تر باشد، تعویق می تواند مشکل بیشتری ایجاد کند. این مسئله به ویژه در دو مورد محرک و تثبیت مالی دوچندان است. در زمانی که دولت از بسته های محرک مالی به منظور کاهش نوسانات چرخه های تجاری استفاده می کند، بسیار تمایل دارد که سیاست مورد نظر در لحظه اجرا شود و در این موارد، تعویق هزینه کرد اعتبارات، هدفگذاری مالی سالیانه دولت را تغییر می دهد. یکی دیگر از مشکلات نظام بودجه ریزی در ایران زمان طولانی انجام فرایند حسابرسی و محاسبه است که تمدید مهلت پرداخت اعتبارات، منجربه افزایش آن می شود. هم اکنون گزارش های دستگاه ها پس از مردادماه در اختیار دستگاه های حسابرسی قرار می گیرد که باعث می شود زمانی تخلفات احتمالی و نواقص عملکردی برای دستگاه های نظارتی و قضایی مشخص شود که زمان زیادی از بودجه گذشته و امکان پیگیری توسط نمایندگان نیز کاهش یافته است. لذا تمدید مهلت پرداخت اعتبارات یک سال مالی، فرایند حسابرسی و نظارت مالی را طولانی تر خواهد کرد. مطالعه سایر کشورها نشان می دهد که حتی در کشورهای توسعه یافته نیز انتقال پرداختی ها بین دو سال تحت نظارت جدی و شرایط خاصی صورت می گیرد؛ به طور مثال اولا در بسیاری از این کشورها حجم پرداخت های به تعویق افتاده نمی تواند از ۳-۵ درصد کل تخصیص فراتر برود و محدودیتهایی بر انباشت این معوقات نیز گذاشته شده است. ازسوی دیگر در برخی از کشورها نظیر آلمان مصارفی که لازم است در آنها مجوز تعویق وجود داشته باشد به صورت مورد به مورد بررسی می شوند و تنها پس از تایید امکان تعویق حاصل می شود. با در نظر گرفتن جمیع نکات کارشناسی در مورد این مسئله یکی از این توصیه ها، محدود کردن تعویق مصارف به برخی از پروژه های سرمایه گذاری و عمرانی بزرگ است، البته تعمیم این تعویق به اعتبارات هزینه ای و عملیاتی چندان توصیه نمی شود. حتی در صورت در نظر گرفتن تعویق برای سایر هزینه ها لازم است این موضوع پس از نظارت و تایید دولت و با سقف قانونی انجام شود. همچنین پیش از تصویب هرگونه مصوبه در این مورد، لازم است اثر اصلاحیه سال ۱۳۷۹ در تمدید چهارماهه این زمان بر رفع مشکلات مربوط به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای بررسی و با سیاست های جایگزین مقایسه شود. به عنوان مثال براساس گزارش عملکرد مالی دولت در بودجه عمرانی در چهار ماه اولیه سال های ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۷، عملا کمترین عملکرد در مقایسه با یک دوازدهم بودجه مصوب مشاهده می شود. این امر نشان می دهد که امکان تعویق پرداخت اعتبارات باعث شده تا در ماه های ابتدای سال با توجه به تخصیص های قبلی کمترین پرداخت صورت گیرد. در مقایسه با این سیاست در بند «ز» تبصره «۵» قانون بودجه ۱۳۹۷ به منظور استمرار پرداخت، اجازه پرداخت اوراق درون سالی حداکثر تا شهریورماه به طرح های عمرانی داده شد تا مصرف هموار شود. (در نمودار ارائه شده در گزارش اثر این تصمیم مشهود است) با تصویب این بند بخشی از ضرورت انتقال پرداخت به سال آینده کاهش یافت. چراکه پرداخت می تواند به اتکای اوراق درون سالی، در سه ماهه ابتدایی سال رخ دهد و تحت این شرایط دستگاه ها برای هزینه کرد مبالغ تخصیص داده شده فرصت بیشتری خواهند داشت. از منظر حقوقی تغییرات ایجاد شده در متن قوانین مختلف به موجب این لایحه، فراتر از دو ماده قانونی مطرح شده در عنوان است و بجز قوانین مطرح شده در تبصره «۵»، این لایحه با مواد (۹۸، ۱۳۲ و ۱۳۳) قانون محاسبات عمومی نیز همخوانی ندارد و لازم است که این قوانین به تبصره «۵» افزوده شوند.