الگوی تدوین برنامه عملیاتی در برنامه های توسعه پنج ساله کشور

برنامه عملیاتی را می­توان پیش­بینی عملیات برای نیل به اهداف معین با توجه به امکانات، محدودیت­ها و خطوط کلی ترسیم شده در برنامه­ریزی راهبردی تعریف کرد.

این مطالعه در پاسخ به این نقد پرتکرار در نظام برنامه­ریزی توسعه کشور که «تا زمانی که بین برنامه عملیاتی و برنامه راهبردی پیوند محکمی وجود نداشته باشد، تدوین برنامه راهبردی، کاری است کم­اثر و برنامه عملیاتی هم برنامه­ای است سطحی و کم­عمق»، انجام شده است. بنابراین هدف اصلی مطالعه حاضر «ارائه الگوی تدوین برنامه عملیاتی برنامه پنج‌ساله توسعه کشور» تعریف شده است. به بیان دیگر، مطالعه حاضر تلاش دارد سیر منسجمی از فرایند برنامه­ریزی از سطح راهبرد و اهداف راهبردی تا سطح عملیات و اجرا را ارائه ­دهد؛ تا از این رهگذر، ارکان فرایند برنامه­ریزی توسعه کشور از بالاترین سطح، یعنی چشم­انداز و ماموریت تا پایین­ترین سطح یعنی تعریف پروژه، فعالیت و ارزیابی و اصلاح برنامه در یک سیر منسجم و به هم پیوسته قرار گرفته و در اتصال و هماهنگی با هم این فرایند تبیین و ترسیم شود.

بنا به نتایج حاصل از مطالعه حاضر، ارکان کلیدی برنامه عملیاتی را می­توان شامل «اهداف عملیاتی، طرح­ها، اهداف کمی (در دو سطح نتیجه و پیامد)، پروژه­ها و فعالیت­ها و عملیاتی­سازی طرح­ها» دانست. علاوه بر آن، در برنامه عملیاتی باید سه رکن «بودجه­ریزی سالیانه، پایش و ارزیابی و بازنگری و اصلاح» نیز به عنوان عناصر تکمیلی این فرایند مد نظر باشد تا برنامه عملیاتی به عنوان یک زنجیره با حلقه­های متوالی و در هماهنگی و ارتباط کامل با «بودجه­ریزی و نظارت و بازنگری» باشد و حلقه­های این فرایند متصل و در پیوند با یکدیگر امتداد یابند.

اهداف عملیاتی
اهداف کمی/ شاخص‌ها
پروژه‌ها و فعالیت‌ها
عملیاتی‌سازی طرح‌ها
ارزیابی و پایش
طرح‌ها
اصلاح و بازنگری
ارتباط برنامه و بودجه

در ابتدای تحلیل الگو باید گفت که در تنظیم برنامه راهبردی توسعه پنج‌ساله کشور می­توان دو سطح را متصور بود: سطح برنامه راهبردی و سطح برنامه عملیاتی. در سطح اول، وحدت نظر و اجماع بیشتری در زمینه مولفه‌ها و عناصر آن نسبت به برنامه عملیاتی وجود دارد. در خصوص ساختار برنامه در سطح راهبردی می­توان بیان کرد که فرایند تدوین این سطح از برنامه­ریزی با در نظر داشتن آرمان­ها و ارزش­های حاکم بر جامعه و همچنین با توجه به اصول مطرح شده در اسناد فرادست؛ با تحلیل نقاط ضعف، قوت، فرصت و تهدیدها آغاز شده و با بیان ماموریت (چشم­انداز) و تدقیق اهداف راهبردی کار خود را ادامه داده و با ارائه راهبردها و بیان سیاست­ها کار خود را به پایان می­رساند.

بعد از مشخص شدن اهداف راهبردی و راهبرد­های ذیل آن، امکان اتصال برنامه در سطح راهبردی به برنامه در سطح عملیاتی فراهم شده و به عبارتی، برنامه راهبردی به برنامه عملیاتی قابل ترجمه گشته و قابلیت عینی­ شدن را پیدا می­کند. چنانچه در الگوی ترسیمی نیز نشان داده شد، اهداف عملیاتی لنگرگاهی است که ارتفاع برنامه­ریزی راهبردی را کاهش داده و سیاست­گذاری را به زمینه و بستر برنامه­ریزی نزدیک کرده و یا برنامه­ریزی توسعه را از سطح انتزاع به عمل می­آورد. پس از تبیین اهداف عملیاتی به ترتیب، سایر ارکان قرار می­گیرند که ساختار کلی آن در شکل زیر نشان داده شده است.

تدوین برنامه عملیاتی توسعه کشور از لحاظ اجرائی- سازمانی، سطوح میانی مدیران و کارشناسان خبره و باتجربه برنامه­ریزی را درگیر می‌کند. به‌طور کلی می­توان گفت تنظیم و تدوین این سطح از برنامه، ماهیت مشارکتی و تعاملی داشته و نیازمند حضور فعالانه بوده و مبتنی بر اقناع و پذیرش عمومی است. بر این اساس در ادامه بنا به تفاهم شکل گرفته، متولیان برای اجرای آن هم‌پیمان بوده و با وحدت نظر به وجود آمده در بستر مشارکت؛ به‌صورت هم­افزا حرکت می­نمایند.

تاکید بر فرایند تعاملی و تدوین برنامه با مشارکت فعال متولیان، اقناع کارشناسی بازیگران تدوین برنامه، وجود نگاه یکپارچه بین ارکان تدوین برنامه، وجود انعطاف­پذیری و امکان تغییر با توجه به شرایط جدید، امکان برنامه­ریزی مبتنی بر آمایش سرزمین به‌واسطه نزدیکی به صحنه و میدان عمل، قابل ارزیابی نمودن برنامه و امکان بازخوردگیری، تعیین و انتخاب اولویت­های مهم؛ از اهم ویژگی و مزایای برنامه عملیاتی است که می­تواند برای نظام برنامه­ریزی اثرات مثبت داشته باشد؛ اما با توجه به فرایند برنامه­ریزی ­توسعه در ایران برای آنکه به معنای واقعی برنامه عملیاتی در سازوکار برنامه­ریزی قرار گیرد و در انسجام با برنامه راهبردی تدوین شود؛ لازم است پیش­شرط­های ذیل بر نظام برنامه­ریزی حاکم باشد:

- امکان ایجاد مشارکت همه ذی­نفعان در موضوع مختلف و تصمیم­سازی مبتنی بر مشارکت فعالانه؛

- در اختیار داشتن اطلاعات و داده­های جدید و موثق و مرتبط؛

- عدم دخالت غیرکارشناسی در تصمیم­گیری برای تدوین برنامه عملیاتی و تعیین اولویت­ها و حاکم بودن نگاه کارشناسی بدون تعصب بخشی، موضوعی و منطقه­ای؛

- داشتن ضمانت ثبات سیاستی در طول اجرای برنامه و برخورداری از منابع مالی با درصد احتمال تحقق بالا (متکی ساختن بر منابع مالی قابل اعتماد)؛

- عدم امکان تصمیم­گیری­های موازی در طول زمان برنامه و رعایت و الزام و اعتقاد واقعی بر برنامه طراحی شده؛

- تقویت و متناسب­سازی ساختار اجرایی موجود برای اجرای تصمیم­های گرفته شده و در صورت لزوم، نهادسازی چابک و متناسب؛

- توانمندسازی و آموزش سازمان و نهادهای متولی اجرا در صورت ضعف اجرائی از لحاظ فنی و کارشناسی؛

- در نظر داشتن تدابیر انگیزشی برای اجرای برنامه عملیاتی؛

- اجرای دقیق، بدون ملاحظه و واقعی نظام ارزیابی و پایش و ایجاد امکان اصلاح از روند جاری، بدون تعصب به برنامه تدوین شده؛

- پرهیز از شتاب­زدگی و انتظار نتیجه­گیری سریع از فرایند برنامه­ریزی در تدوین برنامه؛

- راهبری واحد از سوی نهاد یا ستاد آگاه و مطلع، با دارا بودن ویژگی استقلال و نگاه کارشناسی و داشتن نقش تسهیلگری در اجرای برنامه و برقراری ارتباطات و گردش اطلاعات.